中国生态现代化能力建设与生态治理转型灰虎耳草

中国生态现代化能力建设与生态治理转型

10月25日消息：作为发展中国家，中国能否通过生态现代化来超越现代性束缚，化解生态危机，探索一条未工业化国家跨越进入后工业社会的途径，为世人所关注。与西方发达国家所处的生态现代化进程不同，当代中国生态现代化要解决的不只是环境保护与经济发展的问题，还面临着环境保护与社会稳定问题的严峻挑战。传统的工业增长方式、落后的资源利用手段、加速膨胀的城市化以及令人不安的环境质量下降、不安全食品增多等加剧了人地关系失调，使得原本就已凸显的社会矛盾更加复杂。生态环境问题从未像今天这样影响发展，贴近民生，关乎稳定，成为制约中国经济社会发展的主要因素之一。今天，推进中国生态现代化，资金与技术支持已不是首要方面，重要的是进一步加强和提升生态现代化能力，在更广范围实现生态治理方式的创新与转型。

一

生态现代化理论产生于20世纪80年代工业化国家急于摆脱工业污染为中心的生态环境困境的背景下，从而为可持续发展理念提供具有可操作性的替代方案。生态现代化理论确认环境与经济增长可以协调，科技创新是生态改进的首要前提，预防性战略有助于这些手段的实现。早期的生态现代化理论带有浓厚的技术组合主义特征，当代的生态现代化理论则更为全面地关注经济、政治及社会因素。包括生态现代化理论创始人胡伯（Joseph Huber）、耶尼克（Martin Janicke）等人在内，越来越多的学者认为生态现代化必须在技术变革之外，将更加宏观的环境变革战略和制度安排结合起来。斯巴格伦（Gert Spaargaren）认为生态现代化必须引向社会和政治领域，其“核心特征是它关注新的政治干预形式”[1]。摩尔（Arthur P.J.Mol）则直接表示，生态现代化是指按照环境利益、环境愿景和环境理性来重构现代社会的制度。[2]

在跨国比较研究的基础上，生态现代化学者结合生态现代化的实践特征，从治理角度提出了生态现代化能力建设的问题。杨（Stephen C.Young）认为，到20世纪90年代，生态现代化的主要特征已经浮现出来，例如公司采取长期规划而不再短视，在更广范围内履行生态责任，政府内部环境与经济政策相一致，符合生态要求的新政策工具、伙伴关系和参与，科学家发挥更大影响，私人部门对决策施加影响，可持续的新经济增长方式，等等。[3]古尔德桑（Andrew Gouldson）和墨菲(Joseph Murphy)进一步将生态现代化的特征浓缩为四个方面：在政府干预的协助下，环境和经济能够为经济进一步发展而成功地结合在一起；环境政策目标应该整合进其他政策领域；寻求替代和创新的政策措施；发明、创新与传播新的清洁技术是至关重要的。[4]为更好地了解特征之外内部的动因，生态现代化学者引入能力建设方法（capacity building approach）来分析衡量生态现代化。耶尼克提出生态现代化能力可分为三大领域：问题压力（引发一种处理环境/经济相关问题的愿望的驱动器）、创新能力（国家和市场制度的创新能力）和战略能力（长期令环境政策强有力制度化的能力）。[5]20世纪末，魏德纳（Helmut Weidner）和耶尼克对30个国家的生态现代化进行了跨国比较研究后得出结论：生态现代化能力强或者环境政策与管理能力高的国家，一般具有：许多建立了良好内部合作关系的完善的环境参与团体；全面且易行的监督和报告制度；政治精英对环境高度关注；大众传媒有能力利用政治策略来解释资讯；完备有效的管制手段与工具，运转良好的制度和高度的政策合作；大量的创新型环境商业部门和现代工业结构；坚定的和战略熟练的参与者团体；高污染产业因环境丑闻而动摇，因国际组织而有所改进；有解决明显环境损害的可行办法供使用，并且有着为“绿色形象”而奋斗的目标群体。魏德纳认为，一旦上述这些理想条件结合到一起，同时社会福利处于合适水平，经济有着良好前景，高度尊敬后物质主义价值的文化预先创立，那么，“环境成功将是不可避免的”[6]。

二

在上世纪90年代中期以前，生态现代化一直被当作“西方的”学术概念或现象，随着生态现代化向非西方国家的扩散，西方学者的关注点转向东亚和南亚国家。中国的生态现代化进程起步较早，并且具有明显的政治和制度支撑，即使在计划经济时代，中国已经作出生态现代化努力，这一点令西方学者感到吃惊。早在20世纪50年代，新中国就开展了综合利用工业废物、爱国卫生运动、植树造林等工作，此后在纠偏“大跃进”的过程中，进一步形成政府主导、社会参与的防治污染格局，地方纷纷建立的“三废”治理利用办公室等机构，已具备现代环保机构的部分特征。1972年，中国政府参加了标志全球生态环境治理全面启动的斯德哥尔摩大会，会后中央政府决定建立国家环保机构。1979年9月，中国颁布了第一部综合性的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，并开始系统化建立国家环境规制体系。1984年，国家将环境保护确立为“基本国策”。1994年，中国甚至先于西方生态现代化“先锋国家”，在全球第一个制定实施《21世纪议程》。摩尔等学者承认，尽管与生态现代化的西方模式有差别，但用生态现代化这个术语来描述中国沿着生态路径重构经济的努力是合适的。[7]

然而与中国生态现代化努力相矛盾的是，中国的环境污染问题并没能得到有效控制，潜在的环境问题不断显现，新污染问题的日益凸显，重特大环境事件出现的频率越来越高，生态环境恶化的局面没有得到根本扭转。面对“十一五”期间在我国经济增速和能源消费总量均超过规划预期的情况下，仍取得二氧化硫减排目标提前一年实现，化学需氧量减排目标提前半年实现的好成绩，国家环境部周春贤部长仍坦言，我国治污减排的压力、环境质量改善的压力、防范环境风险的压力和应对全球环境问题的压力继续加大，“我国面临的环境形势异常严峻”[8]。

那么，当代中国生态现代化到底能力如何？中国生态现代化实现稳定进步的主要障碍是什么？借鉴耶尼克提出的能力建设分析框架，本文将对中国生态现代化能力进行初步的评价。在问题压力上着重考察执政理念、社会认同、公众诉求等因素，在创新能力上着重考察基于市场的政策工具创新、技术创新与扩散、企业价值创新等因素，在战略能力上着重考察环境战略实施的稳定性、环境政策的协同性、参与机制的持续性以及环境治理全球化的适应性等因素。本文认为：

第一，中国生态现代化已经形成了较强的问题压力。首先，执政党和政府确立了保护生态环境、实现经济与环境协调发展的执政理念。继将环境保护作为“基本国策”之后，1994年国家将可持续发展确立为国家战略。2007年更提出建设“生态文明”的全新理念，并要求将之放在物质文明、政治文明、精神文明同等高度来统筹推进，生态发展已进入国家最高政治议程。其次，近年来，中国环保非政府组织发展迅速，并在全国乃至全球范围形成网络，社会环保力量已逐步在政府保护生物多样性、保护食品安全等多方面的重大决策上发挥积极的作用。最后，公众的环境意识和生态诉求高涨，生态文化通过绿色学校、绿色社区、绿色企业等创建活动不断普及，频发的重大环境事件促使公众更加重视维护自身环境权益，政策制定者将环境保护视作改善民生的重要内容。

第二，中国生态现代化初步形成了一定的创新能力。首先，基于市场的政策工具得以创新并运用。绿色产品政府采购比例不断加大，排污费征收、排污权交易、生态补偿试点走向深入，环境税政策正在积极酝酿，环评审批验收信息进入银行征信管理系统，10余家保险企业推出环境污染责任保险产品。其次，技术创新与扩散提高了环保能力。成立了国家环境咨询委和科技委，设立了国家科技进步奖和环境保护科学技术奖，化工、制药、冶金和化纤等行业多项污染防治关键技术取得突破，新能源产业被确立为国家重点支持的战略性新兴产业。最后，企业价值内涵得以拓展。保护生态环境，努力寻求企业环境收益，开始为众多企业所接受。特别是大中型企业，都不同程度地对绿色生产作出了承诺。

第三，中国生态现代化的战略能力亟需提升。首先，虽然环境保护与可持续发展被立为基本国策与长期发展战略，但实际工作中政府对GDP的单纯崇拜，生产方式与产业结构调整“危机时”让位于总量增长，预防性战略“必要时”变身为“先污染，后治理”的阶段性策略，战略发展的稳定性无法保障。其次，虽然环境政策逐步渗透到其他政策领域，但实际工作中环境监督失控与处罚软弱，上下级政府、不同地区及管理部门间相互倾轧、各自为阵的情况时有发生，环境政策的协同性无法落实。再次，虽然政府、非政府组织、企业以及个人的生态认同和环境治理的参与技能都有了不同程度的提高，但多主体的参与决策平台还很少，公众参与环境决策的广泛性与公平性不能持续。最后，虽然生态环境的国际协作不断加深，与周边国家开展了资源利用、危机处置等深度合作，并主动参与了多项国际环境公约谈判和环境标准制定，但对全球环境治理的学习能力以及应对国际环境政治压力的技能尚需增强，对全球环境治理的适应性需要提高。

综上所述，尽管中国生态现代化已作出了积极努力，但在能力建设上仍存在“长短板”，特别是战略能力建设不足，已成为中国生态现代化的最大弱项。提高战略能力不仅要有战略目标，更要有实现战略的长期、稳定的制度安排和将生态经济、政治、社会因素制度内化的机制。为此，创新生态治理机制是当前极为重要的任务。

三

中国生态现代化起步于工业化未完成的历史阶段，生态现代化的过程相对复杂，一方面工业化的列车还将保持高速前进，另一方面需要小心翼翼地维护环境与发展的协调关系，防止高速列车脱轨，这个过程中必定遭遇现代性与后现代性的价值冲突。面对这种价值冲突，中国生态现代化必须选择强化后现代因素，实现未工业化向后工业化的直接跨越，才能避免重蹈工业化国家的发展覆辙。当代中国提出走科学发展的道路，转变经济结构和发展方式，已着手从经济转型上向后现代过渡。与之相适应，还需要建立起全新的治理机制，实现生态治理转型。

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